Перестати малювати цифри: чому Україна застрягла в “реформах без результату” і як вийти з цього кола

Роман Хмара — міжнародний правовий дослідник, адвокат, громадський діяч; фіналіст міжнародної програми для лідерів держав Open World; кандидат LL.M. у Chicago-Kent College of Law (Чикаго, Іллінойс); член Ukrainian American Bar Association.

Чикаго, Ілліноіс

Українці звикли чути про “реформи” в правоохоронній та судовій системі як про нескінченний серіал: нові структури, нові назви, нові таблички на дверях, нові тренінги, нові пресбрифінги, нові презентації для донорів. І водночас — те саме старе відчуття в суспільстві: правосуддя залишається непередбачуваним, поліція часто працює не так, як очікує громадянин, а судова система продовжує жити в інерції страху перед “неправильними” результатами.
Парадокс полягає в тому, що Україна отримувала й отримує колосальну підтримку партнерів. Але коли всередині держави зберігається радянський код управління — не в Конституції, не в кодексах, а в підзаконних інструкціях та відомчих KPI — зовнішні мільярди легко перетворюються на внутрішні ілюзії. Навіть американська урядова аудиторська інституція GAO, аналізуючи rule-of-law assistance у світі, прямо наголошує: ефективне використання таких коштів потребує надійного моніторингу та оцінювання, інакше “результати” легко стають статистичним самозвітом системи самій собі. Це не теоретична претензія — це офіційна рамка державної відповідальності США. У звіті GAO-21-14 підкреслено, що Держдеп/INL та USAID мають удосконалювати процедури, аби цілі, ризики та моніторинг не були формальністю, а працювали як інструменти реального управління змінами.¹
Українська влада, на жаль, роками робить класичну управлінську помилку: витрачає ресурси на реформу форми, але не торкається того, що реально керує поведінкою системи — системи оцінювання. Бо саме вона визначає “раціональність” дій правоохоронця. Якщо посадове зростання, премія, “успішність” і кар’єрне виживання залежать від відсотка розкриття, кількості направлених справ, відсотка обвинувальних вироків — ви можете скільки завгодно купувати комп’ютери, ремонтувати відділки, проводити тренінги з прав людини і повторювати словосполучення “community policing”. Інституція все одно буде підганяти реальність під цифру, бо цифра — це її зарплата, її статус і її страх.
Звідси виникає ключове питання: чому ми продовжуємо тримати в живих показники, які породжують фальшування? Нам часто кажуть: “Кількісні KPI потрібні для контролю продуктивності, інакше буде хаос”. Так, у минулому ці показники вигадували саме для цього — забезпечити керованість та вимірюваність. Але сучасна теорія публічного адміністрування давно описала інше явище: коли держава перетворює цифру на культ, система починає “грати з цілями” (gaming), підміняючи правову місію органу його математичною імітацією.² Українська правоохоронна практика — не виняток; вона лише загострений приклад.
Ось тут починається те, про що в Україні говорять надто мало. Реформа має початися не з чергової інституції, а з перепрошивки стимулів. Саме тому я зараз проводжу комплексне міжнародне правове дослідження на базі Chicago-Kent College of Law (Чикаго, Іллінойс) з метою створення новітньої системи оцінювання діяльності правоохоронців, яку можна буде адаптувати та імплементувати в Україні, а згодом — у ширшому пострадянському просторі.
Чому Іллінойс? Тому що він дає не “ідеальну модель”, а потрібну нам логіку: розвинена демократія може підтримувати керованість і контроль без того, щоб прив’язувати кар’єру офіцера до відсотка “розкриття”. В Іллінойсі є багаторівнева архітектура, яка поєднує стандарти підготовки та сертифікації, цивільну службу і правила просування, прозорість персональних записів та судовий перегляд дисциплінарних рішень. Закон про підготовку та стандарти (50 ILCS 705) зосереджує увагу на професійних вимогах і підставах для втрати сертифікації, а не на статистичних досягненнях.³ Муніципальний кодекс (65 ILCS 5) регулює просування, іспити, процедури, але не створює культу “показника розкриття”.⁴ Закон про персональні записи працівника (820 ILCS 40) прямо закріплює право працівника бачити й оскаржувати вміст свого “evaluation file”, що робить неможливими приховані KPI, про які в Україні часто навіть не прийнято говорити вголос.⁵ А дисциплінарні рішення проходять крізь фільтр адміністративного судового перегляду (735 ILCS 5/3- 101 і наст.), який примушує владу мислити правом, а не “внутрішньою доцільністю”.⁶
Але найважливіше — Іллінойс (на прикладі Чикаго) демонструє інструмент, який Україна може запровадити майже без коштів: тригери наглядового перегляду. У федеральній постанові (consent decree) щодо Chicago Police Department закріплено обов’язок, щоб певні події автоматично запускали супервізорський контроль (наприклад, вимога, аби наглядовий працівник переглядав та затверджував звіти по конкретних інцидентах).⁷ Це не просто “красива ідея”; це юридично зобов’язувальна конструкція, прив’язана до подій. Її можна адаптувати в Україні без створення нових органів: “двічі суд скасував процесуальне рішення через порушення прав — автоматичний review”; “три підтверджені скарги — автоматичний review”; “повторювані дефекти доказової бази — автоматичний review”. Дані для цього в Україні вже існують. Потрібна не інфраструктура, а правова воля та грамотний підзаконний дизайн.
Далі — ще одна “дешева” технологія правової реальності, яку ми чомусь вперто ігноруємо. В Україні поліція часто лишається головним і майже єдиним автором “правди про злочинність”. Це ідеальний ґрунт для маніпуляцій, навіть без злого умислу: система починає вірити власним цифрам. У США така монополія давно зламана логікою паралельного незалежного вимірювання. National Crime Victimization Survey (NCVS) збирає дані без опори на поліцейську звітність і спеціально побудована так, щоб отримувати “більш точне” повідомлення про інциденти через самоопитування респондентів.⁸ Принцип простий: якщо є паралельне джерело даних, “малювати” стає дорожчим і ризикованішим. Україні не потрібно відтворювати американський NCVS у масштабі США. Достатньо запустити регулярні опитування віктимізації та довіри на національному рівні як обов’язковий контур для оцінювання реального стану безпеки, а не стану відомчої статистики. Це не “соціологія заради соціології”. Це юридичний запобіжник проти викривлення управління.
І тут ми виходимо на найнеприємніший, але чесний фрагмент: критика української влади має бути не про “поганих людей”, а про “погані рішення”. Влада роками демонструє особливий тип раціональності: ефектні, але другорядні реформи поглинають увагу й бюджет, а ключові важелі — оцінювання й стимули — залишаються недоторканими. Показово, що міжнародні системи контролю допомоги самі фіксують масштаби й структуру коштів, з якими працюють донори. Наприклад, квартальний звіт Operation Atlantic Resolve (State OIG) наводить категорії й цифри зобов’язань та витрат, у тому числі за напрямом “Democracy, Human Rights and Governance”.⁹ І коли в Україні після всіх витрат суспільство не бачить якісного зламу в правозастосуванні, логічно постає питання: чи були гроші інструментом системної зміни, чи стали ресурсом для нескінченного процесу “реформування”, де головний KPI — освоєння і звітність?
Європейська Комісія в Ukraine Report 2023 прямо звертає увагу на проблеми прозорості та слабшого парламентського нагляду за виконавчою владою в умовах воєнного часу — а нагляд, як відомо, це і є “імунна система” від неефективного використання ресурсів.¹⁰ І якщо контроль слабшає, то реформаторська енергія легко розпорошується на те, що зручно демонструвати, але складно перетворити на поведінковий результат.
Моя теза проста й жорстка: Україна не збудує правову державу доти, доки не зламає радянську логіку оцінювання. Поки держава винагороджує цифру — цифра перемагатиме право. Поки внутрішній “успіх” визначається кількістю справ, а не юридичною якістю процесу, система буде генерувати не верховенство права, а його імітацію.
Рішення не вимагає великих витрат. Воно вимагає інтелектуальної чесності й управлінської мужності: забрати з підзаконних актів квоти та “показники результату” як основу кар’єрного виживання, замінити їх на процесуальні критерії законності, запровадити подійні тригери рев’ю і створити незалежний паралельний контур вимірювання довіри/віктимізації. Тоді — і лише тоді — інституція почне працювати на людей, а не на химерний запит системи.

1. U.S. Gov’t Accountability Off., GAO-21-14, Rule of Law Assistance: State and USAID Could Improve Monitoring Efforts 1–2, 5–6 (Nov. 9, 2020) (про значення rule of law для нацбезпеки США, обсяги фінансування та рекомендації щодо моніторингу й оцінювання).

2. Christopher Hood, Gaming in Targetworld, 66 Public Administration 515, 517–519 (2006) (про викривлення поведінки під впливом “target regimes”).
3. Illinois Police Training Act, 50 Ill. Comp. Stat. 705/6; 705/6.3 (сертифікація/децертифікація та стандарти).
4. Illinois Municipal Code, 65 Ill. Comp. Stat. 5/10-1-7; 10-2.1-15 (цивільна служба, процедури просування).
5. Personnel Record Review Act, 820 Ill. Comp. Stat. 40/2; §§ 7–8 (право доступу до персональних записів та режим дисциплінарних матеріалів).
6. Illinois Administrative Review Law, 735 Ill. Comp. Stat. 5/3-101 et seq. (судовий перегляд адміністративних рішень).
7. Consent Decree, Illinois v. City of Chicago, No. 17-cv-6260, at 43 (N.D. Ill. Jan. 31, 2019) (приклад обов’язку супервізорського перегляду/затвердження документування інцидентів).
8. Bureau of Justice Statistics, Survey Methodology for Criminal Victimization in the United States (NCVS Methodology) 1 (про self-respondent method та незалежність збору даних від поліцейської звітності).
9. Office of the Inspector General, U.S. Dep’t of State, Operation Atlantic Resolve Quarterly Report to Congress 119 (Jan. 10, 2024) (таблиця категорій фінансування, включно з “Democracy, Human Rights and Governance”: allocations/obligations/expenditures).
10. European Commission, Commission Staff Working Document: Ukraine 2023 Report 4, 12–13 (Nov. 8, 2023) (про питання прозорості, нагляду за виконавчою владою та інституційних викликів).