Чому гальмується демократичне реформування правоохоронних та судових систем пострадянських держав?
Адвокат Роман Хмара, випускник з відзнакою Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого, член Спілки адвокатів України та Національної асоціації адвокатів України з 2008 року. Неодноразово був нагороджений національними та міжнародними нагородами, активний учасник багатьох національних та міжнародних конференцій, зокрема, конференцій у Верховному суді США та Європейському суді з прав людини, є фіналістом міжнародної програми «Відкритий світ» для лідерів своєї держави, яка є єдиною програмою обміну в рамках законодавчої гілки влади США та отримує щорічне фінансування від Конгресу США. Адвокат Роман Хмара вже багато років бере активну участь у різноманітних адвокатських заходах, веде активну громадську, наукову та медійну діяльність, проводить стажування майбутніх адвокатів, постійно вдосконалює власну унікальну демократичну правову дослідницьку роботу з реформування та вдосконалення правоохоронних та судових систем різних країн. З метою продовження діяльності у сфері демократичних правових досліджень, забезпечення захисту прав людини та допомоги у підготовці документів для вразливих верств населення вступив до Школи американського права і заснував компанію «United Smart Assistance», яка вже почала активно працювати в демократичному напрямку.
Як все починалося…
Я навчався в одному з найкращих юридичних ВУЗів Європи на той час. Після закінчення навчання з відзнакою я почав свою дорослу юридичну кар’єру, маючи надзвичайно високі ідеали. Контраст між життєвими, професійними засадами старого і нового життя для мене став колосальним. Моєю першою роботою після закінчення юридичного університету стала міліція. Я був розподілений у райвідділ на посаду слідчого. Через рік за успішну роботу мене перевели в обласне слідче управління, де я незабаром став старшим слідчим.
Але під час роботи в міліції я почав відчувати певну латентну штучність, яка пронизує всю правоохоронну та судову системи. Було відчуття, що від цього страждають абсолютно всі, але вони змирилися, бо вважають, що так воно і має бути, інакше не можна. Я написав листа Міністру внутрішніх справ, де виклав свої думки. Через місяць дуже збентежений начальник райвідділу міліції, який отримав відповідь міністра на моє ім’я, викликав мене до себе в кабінет. У листі міністр неочікувано підтвердив актуальність описаних проблем та необхідність пошуку шляхів їх вирішення.
З того часу я почав більш детально досліджувати це питання. За кілька років роботи в міліції я виявив комплекс проблем, одна з яких, на мою думку, є ключовою та надзвичайно важливою, оскільки має глобальне значення та впливає на розвиток демократії у світі.
Побудова правової демократичної держави неможлива без створення правової демократичної правоохоронної та судової системи. Що робити, коли величезні кошти США, європейських демократичних партнерів витрачаються на реформування цих систем в Україні та інших посткомуністичних країнах, а результату немає? Для глобальної демократії надзвичайно гострим стоїть питання: чому демократичні реформи в цих країнах просуваються так повільно. За цілі десятиліття спроб розбудови демократії, на жаль, мало хто зрозумів, чому ж реформи не дають бажаного результату.
Понад десять років я займаюся юридичними дослідженнями проблем просування демократичних реформ у пострадянських країнах, зокрема в Україні. Моє дослідження не лише дає суттєві відповіді на вищезазначені проблемні питання, а й виявляє приховані хвороби правоохоронної та судової систем — хвороби, що перешкоджають демократичному розвитку, пропонує практичні рекомендації щодо того, як швидко й ефективно зрушити з місця таке проблемне реформування. Моя дослідницька робота є проектом, спрямованим на фундаментальну та якісну зміну правоохоронної та судової систем посткомуністичних держав.
Перш за все, я визначив головну приховану хворобу демократичних реформ у цій сфері, притаманну саме цим країнам. Реформування цих систем я розглядаю з кардинально іншого ракурсу — насамперед крізь призму реформування системи оцінювання діяльності правоохоронних і судових органів. Для того, щоб розробити унікальну та ефективну систему адаптації пострадянських країн до демократичного правового поля та практичної (не декларативної на папері) інтеграції цієї системи в життя, необхідні глибокі знання у сфері тонкої специфіки функціонування правоохоронної та судової систем пострадянських країн та країн сталої демократії. Моя система є унікальною компіляцією якісних та кількісних показників, які враховують тонкі історичні, соціальні та правові особливості пострадянських держав. Надзвичайно болючою проблемою для цих держав є традиційні радянські кількісні критерії оцінювання ефективності роботи правоохоронних органів. Серед кількісних показників у новій системі оцінювання, що мною розробляється, залишаться виключно ті, якими неможливо буде маніпулювати. Система якісних показників значною мірою буде представлена американським досвідом у цій сфері. Наразі майже готовою є більша частина комплексної системи оцінювання, що розробляється, її необхідно деталізувати та доопрацювати на основі практичного американського досвіду.
Згідно з моїм дослідженням, побудувати демократію в пострадянських країнах неможливо без кардинальної зміни радянської системи оцінювання діяльності правоохоронних і судових органів, яка, на жаль, продовжує володарювати й досі, стара система оцінювання, ретельно прихована в закутках підзаконних і відомчих нормативних актів, є раковою пухлиною в демократичних потугах і перспективах пострадянських країн. Ця система перешкоджає всім демократичним процесам і зусиллям демократичних партнерів. Якщо не враховувати цього чинника при проведенні демократичних реформ, то форма державних інституцій перманентно змінюватиметься, а зміст – на жаль, ні. Завершення дослідження та нова модель оцінювання, яку я розробляю, матимуть справді революційне значення для демократичного прориву пострадянських держав.
Моїми правовими демократичними розробками зацікавлені небайдужі до даного питання депутати українського парламенту, представники виконавчої гілки влади, міжнародні партнери. Також цими юридичними дослідженнями щодо реформування судової та правоохоронної систем зацікавився Конгрес США, адже у 2012 році я став фіналістом міжнародної програми «Відкритий світ».
Верховний суд США. Конференція з суддями. Делегація фіналістів програми «Відкритий світ» на тему «Верховенство права». Вашингтон, округ Колумбія, 2012
У Верховному суді Північної Кароліни, США
–Зустріч з Бредом Міллером, конгресменом, представником США від Північної Кароліни (2003-2013), членом Демократичної партії, американським адвокатом.
Важливість мого правового демократичного дослідницького проекту підтверджується також інтересом до нього демократичних президентів України. 
Зустріч з Президентом України (2005-2010) Віктором Ющенком
Донині цьому надзвичайно важливому фактору мало хто приділяв належної уваги, ніхто досі не розробив демократичної системи оцінювання, ідеально адаптованої до правових, історичних, соціальних та інших особливостей пострадянських держав. Досі не було можливим здійснити повноцінну розробку нової системи оцінювання, оскільки це можна зробити лише в академічному та професійному середовищі країн сталої демократії з тривалим успішним досвідом у цій сфері, де є доступ до відповідних професійних бібліотек та можливість спільної безпосередньої дослідницької роботи з колегами-юристами, науковцями, правозахисниками, статистами, правоохоронцями, суддями. Наразі я знаходжуся в США, де з метою якісного продовження своїх демократичних досліджень, вступив до Школи американського права і заснував компанію «United Smart Assistance», яка вже почала активно працювати в демократичному напрямку. Після завершення останнього етапу цього дослідження в США механізм впровадження в життя моделі нової системи в пострадянських країнах буде достатньо простим. Для цього навіть не потрібно приймати новий відповідний закон у цих державах, достатньо запровадити нову систему оцінювання підзаконним актом. Що стосується України, то тут і відповідні закон з постановою вже прийняті. Однак, чомусь і правоохоронці, і громадяни продовжують жити та працювати за старими радянськими правилами, у токсичному правовому та фаховому кліматі. Чому? Тому, що відсутня модель оцінювання, яка прийде на зміну старій.
Можливо, для звичайної людини термін «правова статистика» звучить надто сухо і не цікаво, але, повірте, це явище в пострадянських країнах чи не щодня негативно впливає чи не на кожну людину, і саме правова статистика, на мій погляд, є однією з найбільших проблем сучасної кримінально-правової ситуації в цих державах. Дозвольте мені пояснити чому. Справа в тому, що ці держави успадкували від СРСР недосконалу систему показників, де основним критерієм оцінки успішності діяльності правоохоронних органів є «відсоток розкриття злочинів», іншими словами, чим більше злочинів визнано розкритими, чим більше кримінальних справ направлено до суду, тим нібито краще спрацювали правоохоронні органи. Ця радянська система оцінки є вкрай негативним для прав і свобод людини явищем, яке притаманне всім країнам, що входили раніше до складу СРСР. Ситуація залишається стабільною ще з середини минулого століття, коли остаточно сформувалася система органів кримінальної юстиції радянського зразка та відповідна усталена практика її роботи. Виправдувальний вирок для суддів і прокурорів став не лише небажаним результатом, а й очевидно негативним та таким, що суттєво підриває авторитет судової влади та правоохоронних органів. Відтоді, незважаючи на всі безуспішні демократичні спроби США та європейських партнерів, система заохочень та показників у пострадянських державах уперто не змінюється в принципових підходах, тому виправдувальний вирок – це радше збій системи, ніж просто результат.
Суди, в переважній більшості випадків, працюють в унісон з правоохоронними органами (якщо їх можна так назвати), інакше, наприклад, в Україні ми не мали б такого сумного показника виправдувальних вироків серед загальної кількості вироків. Якщо говорити про кінцевий відсоток виправданих, то, наприклад, в Україні (особи, щодо яких вироки набрали законної сили), він становить 0,3–0,4%, Молдові, Казахстані — 0,5-0,6%, Білорусі, Росії — 0,1.
На жаль, у пострадянських країнах абстрактні кількісні показники переважають над якісними, що призводить до масових маніпуляцій зі статистичними картками. Щомісяця ми маємо величезну кількість вигаданих злочинів, про ефективність боротьби з яким ми знаємо лише з тих індикаторів, які надає нам сама поліція. Тому наші знання про злочинність повністю спотворені наявністю такої системи. Питання про винуватість фактично вирішується вже на стадії оголошення особі про підозру. Тому, якщо захист дозволив стороні обвинувачення дійти до цієї процесуальної стадії, у переважній більшості випадків можна очікувати обвинувального вироку в суді.
Я переконаний, що всі чули про випадки, коли в Україні та інших пострадянських державах люди відбувають покарання за злочини, яких вони не вчиняли, де організовані злочинні групи штучно створюються на рівні статистичних показників, а справжні потужні злочинні формування продовжують свою діяльність, де у справі фальсифікуються докази, в кабінетах правоохоронців відбуваються тортури, а, якщо бракує «статистичного показника» по певній категорії злочинів, то такий злочин ініціюють. Потерпілих, у свою чергу, відмовляють від звернення із заявами до поліції, реєструють злочини, що не відповідають їх тяжкості, здійснюють незаконні затримання, мають місце маніпуляції з процесуальними гарантіями щодо підозрюваного тощо. Жертвами системи є звичайні люди, які рідко наважуються говорити про це публічно.
Усе це є результатом гонки правоохоронних органів за статистичними химерними показниками, а тому в Україні та інших пострадянських державах не кримінально-правова ситуація формує правову статистику, а навпаки.
На все це можна було б не звертати уваги, якби це не було так сумно і якби це не стосувалося кожної простої людини, адже кожного з нас можуть упіймати на вулиці, вибити будь-які свідчення, підробити докази, а можна й бути ув’язненим надовго. І, на жаль, міжнародні конвенції, декларації, нові процесуальні кодекси, переатестації, люстрації працівників правоохоронних і судових органів, створення нових правоохоронних і судових структур, євроремонти в їх приміщеннях не матимуть суттєвого впливу на це. Більше того, самі представники правоохоронних і судових органів буквально ненавидять сформовану радянську систему оцінювання своєї діяльності, але нічого не здатні з цим вдіяти. Бо не знають як.
Якщо говорити про реформу міліції в Україні, то її, відверто кажучи, треба визнати поразкою. Керівництво поліції інформує громадськість про “результати”, чергові проекти зі створення нових підрозділів, реорганізації старих, підпорядкування одних підрозділів іншим, придбання нового обладнання, ремонт приміщень, переатестацію працівників тощо. Але про справжні, так довго очікувані результати, ніхто не говорить. Чи справді так звані реформи підвищили ефективність розслідування злочинів, рівень довіри населення, рівень безпеки громадян? Найвідоміші етапи реформи: перейменування міліції в поліцію, відділення Нацполіції від МВС, створення патрульної поліції, переатестація, люстрація поліцейських, масові ремонти у відділах, управліннях — усе це за рахунок демократичних партнерів. Відверто кажучи, зміна назви правоохоронного відомства мало що змінила, крім самої назви, відділення Нацполіції від МВС відбулося більше на папері, ніж на практиці. Переатестація теж була швидше формальною, ніж реальною, адже зрештою було звільнено лише 6-8% колишніх міліціонерів. Ремонти в приміщеннях не вплинули на якість розслідування злочинів та ставлення правоохоронців до громадян.
Поліція, прокуратура, оцінюючи власну роботу, продовжує користуватися відомчою статистикою, яка нібито свідчить про постійне зменшення кількості зареєстрованих злочинів та зростання кількості розкритих. Все це називається кількісно-статистичними даними, які на практиці, здебільшого, є спотвореними і мало про що говорять як професіоналам, так і пересічним громадянам, і що найбільш дивно — самим правоохоронцям.
Чи замислювалися ви коли-небудь, чому наркоманія продовжує процвітати? Чому багато наших міст є потужними осередками виробництва наркотичних та психотропних речовин?
Офіційна статистика Генеральної прокуратури України показує вражаючі цифри, які ілюструють стан боротьби з незаконним обігом наркотиків. Реєструється, як правило, приблизно 80 % наркозлочинів, не пов’язаних зі збутом наркотиків, і лише приблизно 10% – це збут. З наведених статистичних даних можна зробити висновок, що увага правоохоронців зосереджена саме на споживачах наркотичних та психотропних речовин, а не на тих, хто їх розповсюджує – причині поширення наркоманії.
Мабуть, для багатьох не секрет, що правоохоронці, які є відповідальними за цей напрямок роботи, добре знають не лише всіх осіб, які тримають наркопритони, усіх осіб, які розповсюджують наркотичні речовини та прекурсори, а й усіх наркозалежних, і при бажанні таку проблему як наркоманія в кожному районі, мікрорайоні міста, в більшості випадків, можна було б подолати за відносно короткий проміжок часу. Проте вся справа у тому, що крім корупційної складової цієї проблеми є ще й статистична. Такому поліцейському набагато простіше і вигідніше «здати в руки закону» необхідну мінімальну статистичну кількість наркозалежних за один черговий звітний період, закривши тим самим свій «статистичний показник», аніж ліквідувати весь наркопритон.
Більшість працівників правоохоронної системи знає, що в пострадянських державах, зокрема, й в Україні також існує практика штучного регулювання закриття кримінальних проваджень. Це означає, що працівники прокуратури самі створюють потрібну для них «статистику», яка не має нічого спільного з реальністю. Певні цифри закритих проваджень необхідні відповідним керівникам територіальних підрозділів правоохоронних органів для того, щоб мати високий відсоток розкриття злочинів. Цей відсоток можна регулювати, оскільки на його збільшення впливає збільшення кількості закритих проваджень. Тому керівники органів досудового розслідування змушені закривати певну кількість кримінальних проваджень для наявності “правильних показників”.
Сталінська «правова статистика» за багато десятиліть глибоко проросла в усі сфери життя пострадянських держав, які, незважаючи на демократичну обгортку, продовжують функціонувати за радянськими правилами. Відверто кажучи, як ми бачимо на практиці, демократичні реформи правоохоронної та судової систем дали збій, який стався через неефективний і не професійний підхід. Через незнання справжніх прихованих хвороб цих систем. І, якщо не буде здійснено кардинальних змін у сфері правової статистики, поліція й надалі працюватиме на химерні показники, а не на громадян, за рахунок яких вона, власне й, працює, а суди й надалі боятимуться виправдувальних вироків як вогню.
Що ж робити далі?
Наприклад, у США від оцінки за кількісно-статистичними показниками відмовилися ще в двадцятих роках минулого століття, визнавши її неефективність. Пострадянським державам давно слід було б відмовитися від оцінки роботи слідчих та оперативних підрозділів виключно за кількісно-статистичними показниками. Однак, якщо, до прикладу, американську систему оцінювання просто скопіювати, то вона не працюватиме в цих країнах через наявність комплексу історичних, правових, статистичних, соціальних, культурних та інших обставин. Потрібна нова комплексна система оцінювання, заснована на кількісних і якісних критеріях оцінки, з уважним урахуванням всіх особливостей цих країн.
Щодо якісних показників, то досвід британських і американських «кримінологічних опитувань» є достатньо хорошою альтернативою наявній статистичній системі. Йдеться про опис стану злочинності саме соціологічними методами. Для цього людей запитують, чи ставали вони жертвами злочину протягом певного періоду часу та чи повідомляли про це в поліцію, а, якщо не повідомляли, то чому. Чи відмовляли їм у розслідуванні, чи були задоволені вони його результатами, якщо справа дійшла до поліції тощо. Національне опитування потерпілих від злочинів (NCVS), яке проводить Бюро перепису населення США при Міністерстві торгівлі є національним опитуванням приблизно від 49 000 до 150 000 домогосподарств (приблизно 240 000 осіб віком від 12 років) двічі на рік. Опитування зосереджено на зборі інформації про наступні злочини: напади, крадіжки зі зломом, незаконне заволодіння автомобілем, зґвалтування та пограбування. Результати дослідження використовуються для побудови індексу злочинності. Він був використаний у порівнянні з Уніфікованими звітами про злочини та Національною системою звітності про події, щоб виявити “темну цифру” злочинності. Опитування NCVS можна порівняти з Британським дослідженням злочинності у Великобританії. NCVS розпочався в 1972 році та був розроблений на основі роботи, виконаної Національним центром дослідження громадської думки та Президентською комісією з питань правоохоронної діяльності та здійснення правосуддя. Ключовим висновком опитування стало усвідомлення того, що про багато злочинів не повідомляється поліції.
У більшості же пострадянських держав, на жаль, десятиліттями продовжують оперувати спотвореною кримінальною статистикою, а сама поліція майже століття крутиться в замкнутому колі і не знає, з чим бореться.
Завдяки нашій активній громадській діяльності в Україні, виступам у пресі, спільним конференціям з народними депутатами, представниками виконавчої влади, особистим контактам з представниками влади, зусиллям із захисту демократичних цінностей і прав людини нам вдалося досягти закріплення на законодавчому рівні вимоги про те, що основним критерієм оцінки ефективності роботи органів і підрозділів поліції є рівень довіри громадян до поліції (Закон України «Про Національну поліцію» ст. 11 ч. 3). Однак, це лише частина шляху, яку потрібно пройти. Є нагальна необхідність завершити розробку системи оцінювання. Ми маємо хорошу комунікацію з багатьма справді-демократичними представниками влади, є розуміння, в якому напрямку рухатися, але для реалізації проекту необхідно довести до логічного завершення кінцевий етап досліджень в Сполучених Штатах Америки, оскільки остаточні практичні рекомендації можуть бути зроблені лише на основі практичного досвіду правоохоронних органів, судів різних інстанцій та академічного американського досвіду. Хочу ще раз підкреслити, що успіх цього проекту стосуватиметься не лише України та пострадянських держав, але й матиме глобальні демократичні наслідки.
Окремо хочу торкнутися питання витрат демократичних партнерів на реформування правоохоронної та судової системи України. Якщо говорити лише про США, то, наприклад, з 1991 по 2014 роки USAID витратив значні кошти на зусилля з розбудови демократії, включаючи судову реформу, яка є частиною більш широких інвестицій у 5 мільярдів доларів США. Ця цифра включає різні програми, спрямовані на просування демократії.
Лише у 2023 році Сполучені Штати витратили 203 мільйони доларів на підтримку демократії, забезпечення дотримання прав людини в Україні, боротьбу з корупцією, забезпечення підзвітності у сфері прав людини, продовження проведення судової реформи та розвиток громадянського суспільства.
(https://www.state.gov/supporting-justice-and-accountability-in-ukraine/)
Крім того, США підтримали судові та правоохоронні реформи в інших колишніх радянських державах через різні ініціативи. Хоча точні цифри для кожної країни визначити важче через фрагментований характер джерел фінансування та широкий спектр залучених програм, усе ж, загальні витрати сягають мільярдів доларів, що відображає довгострокову відданість розвитку демократичних інститутів і верховенству права в цьому регіоні. А тепер уявіть, якщо ці держави скористаються такими коштами конструктивно, направлять їх на подолання основних проблем, а не другорядних.
Погодьтеся, адже як би це дивно не звучало в реаліях сьогодення, однак кожному було б приємно прийти у райвідділ поліції з власною проблемою, а там поліцейський зустрічатиме Вас зі щирою посмішкою, намагаючись усіми можливими власними діями сприяти вам у вирішенні цієї проблеми, оскільки знає, що саме ви є основним показником успішності його роботи. Більше того, щодня спілкуючись з представниками правоохоронної та судової системи, знаю напевне, що самі вони мріють працювати в кардинально іншому форматі – форматі співпраці, прозорості, простоти та взаємодопомоги, де перегони за химерними кількісними показниками щохвилини не давлять на них та їхні сім’ї.
З радістю запрошую колег, фахівців, небайдужих до цього надзвичайно важливого питання, приєднуватися до спільної реалізації проекту заради спільного результату.